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習(xí)近平總書(shū)記指出：“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條?！薄吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，對(duì)推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生作出了全面部署。本期觀察版圍繞健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系這一主題，從推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)系統(tǒng)集成、形成大環(huán)保工作格局、深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)國(guó)家公園保護(hù)制度落地見(jiàn)效等方面進(jìn)行探討。

——編  者  

保障和促進(jìn)人與自然和諧共生（人民觀察）

吳舜澤

核心閱讀

健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，需要把事前、事中、事后貫通起來(lái)，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過(guò)程、重懲處，有效保障和促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）提出：“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)?！边@為健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系指明了方向、提供了遵循。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，需要把事前、事中、事后貫通起來(lái)，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過(guò)程、重懲處，有效保障和促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

形成大環(huán)保工作格局

我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的發(fā)展和健全，源于實(shí)踐需要和問(wèn)題導(dǎo)向。新中國(guó)成立后，我們逐步把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺到更加重要的位置，在一些地方開(kāi)展污染調(diào)查和治理，開(kāi)展水庫(kù)治理等工作。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，基于資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限的實(shí)際情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)逐漸形成源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的總體思路。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)改革的一個(gè)鮮明特征在于，有效調(diào)動(dòng)各級(jí)黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，形成大環(huán)保工作格局。習(xí)近平總書(shū)記親自倡導(dǎo)、親自部署中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”動(dòng)真碰硬，咬住問(wèn)題不放松，受理群眾舉報(bào)21.2萬(wàn)余件，直接推動(dòng)解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題15萬(wàn)余個(gè)；立案?jìng)刹?303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究案件509個(gè)。實(shí)踐充分證明，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的制定和實(shí)施，推動(dòng)解決了一大批長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“老大難”問(wèn)題，是推動(dòng)落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的硬招實(shí)招。

2015年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”，注重將行為追責(zé)與后果追責(zé)相結(jié)合，并將終身追責(zé)作為基本原則。2015年1月起新修訂的環(huán)境保護(hù)法正式施行，進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)督管理職責(zé)，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，并對(duì)環(huán)境違法行為規(guī)定按日連續(xù)計(jì)罰、查封扣押、行政拘留、限產(chǎn)停產(chǎn)等罰則。2020年出臺(tái)的民法典，以專章規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，在全社會(huì)樹(shù)立起環(huán)境有價(jià)、損害賠償?shù)睦砟?，有效打擊了非法排污和破壞生態(tài)等違法行為。

在不斷加大制度執(zhí)行力度的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)還著力向前拓展、向后延伸，從污染源過(guò)程管理拓展到經(jīng)濟(jì)過(guò)程、生產(chǎn)方式與決策行為等各方面，把源頭預(yù)防作為污染防治的根本之策，推動(dòng)形成有助于環(huán)境保護(hù)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。針對(duì)結(jié)構(gòu)性、布局性生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)探索形成與資源環(huán)境國(guó)情相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線等空間格局管控體系。以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，開(kāi)展空間生態(tài)評(píng)價(jià)，劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。在以總體思路狠抓落實(shí)中，不斷提升制度的針對(duì)性、有效性，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系落實(shí)落細(xì)。

推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)系統(tǒng)集成

黨的十九屆四中全會(huì)將原本分散的源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究制度提升為生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。這些重要決策部署，有力推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系朝著系統(tǒng)集成方向發(fā)展。

目前，污染防治方面的體系建構(gòu)和推動(dòng)落實(shí)工作基本到位，以系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度為保障，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在單項(xiàng)制度突破的基礎(chǔ)上，更加重視通過(guò)全面深化改革推動(dòng)體系化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)打好前后呼應(yīng)、相互配合的 “組合拳”。比如，在責(zé)任追究方面，明責(zé)、履責(zé)、述責(zé)、考責(zé)、問(wèn)責(zé)多環(huán)節(jié)全面推動(dòng)；在源頭預(yù)防方面，構(gòu)建分工清晰、環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任清單，促進(jìn)管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產(chǎn)就要管環(huán)保、管行業(yè)就要管環(huán)保；在過(guò)程管理方面，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理，及時(shí)公布環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)完成情況；在后果問(wèn)責(zé)方面，推動(dòng)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展，強(qiáng)調(diào)環(huán)境司法，不斷強(qiáng)化威懾力。再如，源頭預(yù)防注重從結(jié)構(gòu)、布局等經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀層面解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)根本性問(wèn)題；過(guò)程控制注重從節(jié)能降耗、污染減排等方面解決生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)的綠色化問(wèn)題；損害賠償和責(zé)任追究注重從經(jīng)濟(jì)成本內(nèi)部化、“關(guān)鍵少數(shù)”行為追責(zé)和后果追責(zé)兩個(gè)角度協(xié)同解決末端結(jié)果問(wèn)題。無(wú)論單項(xiàng)制度，還是源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究4個(gè)環(huán)節(jié)，都向著體系化方向發(fā)展，并且各就其位、各負(fù)其責(zé)，能夠達(dá)到整合提升，可以實(shí)現(xiàn)乘法效應(yīng)。

也要看到，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)仍存在一些亟須補(bǔ)齊的短板，如源頭預(yù)防的約束力尚未充分發(fā)揮，過(guò)程控制中排污許可證與其他環(huán)境管理制度的銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任還不夠嚴(yán)明。加之體系化建設(shè)啟動(dòng)時(shí)間不夠長(zhǎng)，有的地方和部門在操作落實(shí)上缺乏整體思維，相關(guān)制度措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性尚未充分顯現(xiàn)。加快補(bǔ)齊短板，需要進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系化建設(shè)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向全面深化改革，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行需求分析，堅(jiān)持效果導(dǎo)向強(qiáng)化集成創(chuàng)新。一方面，從制度政策作用對(duì)象出發(fā)，按時(shí)間或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之間不匹配問(wèn)題，強(qiáng)化系統(tǒng)聯(lián)系，努力實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效、整體最優(yōu)。另一方面，結(jié)合新形勢(shì)新要求強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在系統(tǒng)化上下功夫，強(qiáng)化制度供給，不搞“單打獨(dú)斗”。同時(shí)，必須狠抓制度執(zhí)行，在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)形成配套措施安排，把管用適用作為體系化建設(shè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)推動(dòng)制度落地見(jiàn)效。

一體化推進(jìn)源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究

《規(guī)劃綱要》提出：“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善。”從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)講，貫徹落實(shí)這一重要部署，必須從源頭、過(guò)程和后果多環(huán)節(jié)整體發(fā)力，做到源頭預(yù)防強(qiáng)化約束，過(guò)程管理強(qiáng)化效能，損害賠償強(qiáng)化配套，責(zé)任追究強(qiáng)化精準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，一體化推進(jìn)源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究，讓各項(xiàng)制度措施形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)生態(tài)文明制度更加成熟更加定型、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系更為務(wù)實(shí)高效管用。

發(fā)揮制度政策體系合力。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系合力，重在做到系統(tǒng)集成，追求整體最優(yōu)。一方面，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管與自然資源監(jiān)管，兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，處理好開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)關(guān)系。另一方面，按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律，打破“一畝三分地”的條條框框，實(shí)施跨地區(qū)按流域行政執(zhí)法和聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌山水林田湖草，提高環(huán)境治理效能。進(jìn)一步深化排污口設(shè)置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構(gòu)建水陸統(tǒng)籌、精準(zhǔn)科學(xué)的江河湖海水污染治理體系。

形成環(huán)境與經(jīng)濟(jì)內(nèi)生融合機(jī)制。加強(qiáng)源頭預(yù)防，重在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倒逼、引導(dǎo)與優(yōu)化、促進(jìn)作用，強(qiáng)化綠色轉(zhuǎn)型，做實(shí)綠色發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。這需要建立健全“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，推行技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的環(huán)境影響分析論證，進(jìn)一步拓展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的覆蓋面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

構(gòu)建全過(guò)程全方位防治體系。實(shí)現(xiàn)全過(guò)程全方位污染防治，實(shí)施排污許可制是重要一環(huán)。排污許可制是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，可以有機(jī)銜接各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)高度高效共享；可以實(shí)現(xiàn)固定污染源監(jiān)管流程的再造，推動(dòng)排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等制度系統(tǒng)銜接和全過(guò)程管理。進(jìn)一步建立健全排污許可制，需要依法將固體廢物、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理，強(qiáng)化與溫室氣體協(xié)同管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程全方位防治。

（作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員）

深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)（觀察者說(shuō)）

段 妍

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）提出：“深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立健全環(huán)境治理體系，推進(jìn)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)治污”。深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)乎民生福祉，關(guān)系人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)成效。必須突出依法治污，建立健全相關(guān)制度規(guī)定和法律法規(guī)，充分發(fā)揮制度規(guī)定和法律法規(guī)對(duì)于污染防治的推動(dòng)和保障作用，更好將制度法律轉(zhuǎn)化為治理效能。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！?中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，污染防治力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有。出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等宏觀層面制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌生態(tài)文明建設(shè)全局，深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革；相繼出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等中觀層面制度設(shè)計(jì)，鐵腕治污進(jìn)入新常態(tài)；實(shí)行河（湖）長(zhǎng)制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)任⒂^層面制度設(shè)計(jì)，覆蓋生態(tài)保護(hù)神經(jīng)末梢，構(gòu)建起最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)管和執(zhí)法上，實(shí)施“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法，頒布修訂大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等法律法規(guī)，構(gòu)筑起嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)保法治網(wǎng)。

制度的生命力在于執(zhí)行。近年來(lái)，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)成為全黨全社會(huì)的共識(shí)和行動(dòng)。各地區(qū)各部門注重發(fā)揮制度規(guī)定和法律法規(guī)對(duì)于污染防治的保障作用，聚焦打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等標(biāo)志性戰(zhàn)役，集中力量攻克人民群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題?！笆濉睍r(shí)期，污染防治力度加大，主要污染物排放總量減少目標(biāo)超額完成，資源利用效率顯著提升，生態(tài)環(huán)境明顯改善。與2015年相比，2019年全國(guó)地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例上升8.9個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類斷面比例下降6.3個(gè)百分點(diǎn)；細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市年均濃度下降23.1%，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量年均優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)到82%。生態(tài)環(huán)境改善不僅體現(xiàn)在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的變化上，更體現(xiàn)在望得見(jiàn)的青山、看得見(jiàn)的綠水、呼吸得到的清新空氣中。從云南楚雄到江蘇宜興，從黑龍江漠河到廣西東興，越來(lái)越多的地方入選國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣名單，正在共同繪就一幅青山常在、綠水長(zhǎng)流、空氣常新的美麗中國(guó)畫(huà)卷。

同時(shí)要看到，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成效并不穩(wěn)固，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)。“十四五”時(shí)期，必須圍繞《規(guī)劃綱要》提出的持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量的重點(diǎn)任務(wù)和主要舉措，堅(jiān)持方向不變、力度不減，推進(jìn)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)治污，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。加強(qiáng)制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，進(jìn)一步發(fā)揮制度的保障作用。深入開(kāi)展污染防治行動(dòng)，堅(jiān)持源頭防治、綜合施策，強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。全面提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平，構(gòu)建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢處理處置設(shè)施和監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系，形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，建立健全重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源評(píng)估預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。積極應(yīng)對(duì)氣候變化，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)。健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。

深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是一場(chǎng)大仗、硬仗、苦仗，必須持續(xù)用力、久久為功。要用制度和法治利劍明晰生態(tài)保護(hù)紅線，帶動(dòng)全社會(huì)自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的速度，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，讓藍(lán)天白云永駐、綠水青山長(zhǎng)留。

（作者為東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部副部長(zhǎng)、教授）

提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性

推動(dòng)國(guó)家公園保護(hù)制度落地見(jiàn)效（勢(shì)所必然）

林 震

習(xí)近平總書(shū)記近日在福建考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，目的就是按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性。”這為構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，進(jìn)一步提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，推動(dòng)國(guó)家公園保護(hù)制度落地見(jiàn)效指明了方向和路徑。

構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的體制機(jī)制。我國(guó)實(shí)行國(guó)家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。國(guó)家公園，是指以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域。在我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中，國(guó)家公園是最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護(hù)范圍大，生態(tài)過(guò)程完整，具有全球價(jià)值、國(guó)家象征、國(guó)民認(rèn)同度高等特征。黨的十八大以來(lái)，針對(duì)原有各級(jí)各類保護(hù)區(qū)交叉重疊、多頭管理的碎片化等問(wèn)題，我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家公園體制機(jī)制改革，取得明顯成效。2015年，《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》審議通過(guò)，三江源國(guó)家公園成為第一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確我國(guó)自然保護(hù)地按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3類，確立起國(guó)家公園的首要、主導(dǎo)、主體地位。同年，海南熱帶雨林國(guó)家公園體制試點(diǎn)正式啟動(dòng)，三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃進(jìn)入全面實(shí)施階段，東北虎豹、祁連山、大熊貓等國(guó)家公園完成總體規(guī)劃編制。在實(shí)踐中，我國(guó)堅(jiān)持國(guó)家公園統(tǒng)一設(shè)立、規(guī)劃和評(píng)估，推動(dòng)建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，實(shí)行中央政府直接管理或委托省級(jí)政府管理，組建統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，明確國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)。同時(shí)，完善國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、空間布局和發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)過(guò)努力，統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制日趨完善。實(shí)踐證明，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的體制機(jī)制，能夠有效解決交叉重疊、多頭管理的問(wèn)題，有力保護(hù)國(guó)家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

兼顧生態(tài)保護(hù)與資源利用。實(shí)行國(guó)家公園體制是推進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)、建設(shè)美麗中國(guó)、促進(jìn)人與自然和諧共生的一項(xiàng)重要舉措，必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，有序推進(jìn)生態(tài)移民，適度發(fā)展生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。國(guó)家公園兼具科研、教育、游憩等綜合功能，堅(jiān)持和完善國(guó)家公園保護(hù)制度，首要任務(wù)在于有效保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，同時(shí)科學(xué)合理利用相關(guān)資源，確保國(guó)家公園更好發(fā)揮作用。推進(jìn)國(guó)家公園保護(hù)制度建設(shè)，要兼顧生態(tài)保護(hù)與資源利用，始終堅(jiān)持對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位合理分區(qū)，實(shí)行差別化管控、分區(qū)管控。對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的核心保護(hù)區(qū)，原則上禁止人為活動(dòng)；對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的其他區(qū)域僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，真正把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái)，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。在協(xié)同高效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，充分發(fā)揮國(guó)家公園的資源優(yōu)勢(shì)，在自然保護(hù)地控制區(qū)內(nèi)劃定適當(dāng)區(qū)域，開(kāi)展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)。全面實(shí)行自然資源有償使用制度、建立健全特許經(jīng)營(yíng)制度、完善自然資源所有者參與特許經(jīng)營(yíng)收益分配機(jī)制等措施，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

堅(jiān)持共建共享。國(guó)家公園能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁┯H近自然、體驗(yàn)自然、了解自然和游憩的場(chǎng)所，具有鮮明的公益性。在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法律保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，讓國(guó)家公園的全民公益性不斷得到彰顯。一方面，依法依規(guī)提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例，采取多種措施對(duì)自然資源實(shí)行統(tǒng)一的用途管制。例如，一些地方對(duì)劃入各類自然保護(hù)地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，通過(guò)租賃、置換、贖買、合作等方式維護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)多元化保護(hù)。另一方面，充分調(diào)動(dòng)各方面力量，創(chuàng)新合作治理模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾參與，完善志愿者服務(wù)體系，健全社會(huì)捐贈(zèng)制度，激發(fā)人民群眾自然生態(tài)保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)民族自豪感。例如，大熊貓國(guó)家公園、神農(nóng)架國(guó)家公園在實(shí)踐中設(shè)置公益崗位，優(yōu)先聘用園內(nèi)居民為生態(tài)管護(hù)員；武夷山國(guó)家公園發(fā)揮生態(tài)茶業(yè)、生態(tài)旅游和富民竹業(yè)優(yōu)勢(shì)，讓人民群眾從中受益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與民生改善雙贏。

（作者為北京林業(yè)大學(xué)教授）

制圖：沈亦伶

《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2021年04月12日 15 版）